摘要：我国现行的人民监督员制度自确立以来，通过多年实践的探索和发展，取得了良好的监督效果，但在实施过程中依然存在一些问题。本文结合人民监督员制度相关规定，在借鉴国内外相关监督制度的基础上，从发挥人民监督员制度的作用出发，对人民监督员的选任原则、选任条件及选任方式等作粗浅的探讨。
关键词：人民监督员 选任 改革
我国现行的人民监督员制度自确立以来，通过多年实践的探索和发展，取得了良好的监督效果，但在实施过程中依然存在一些问题。《中共中央关于全面深化改革若干问题重大决定》中明确规定“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”。在新形势下，完善我国人民监督员制度显得十分迫切。本文结合人民监督员制度相关规定，在借鉴国内外相关监督制度的基础上，从发挥人民监督员制度的作用出发，对人民监督员的选任原则、选任条件及选任方式等作粗浅的探讨。
一、人民监督员制度的作用
（一）外部监督的需要。人民监督员制度是一种外部监督的体系，它弥补了内部监督的不足。刑事诉讼法规定的外部监督体系从总体上看是比较健全的，但在查办职务犯罪等案件中存在外部监督不力的问题。如对于自侦案件的批准逮捕，由侦查部门提出，侦查监督部门审查后作出，应该说也存在一定程度的制约，但是在检察院内设部门之间的制约作用显然不如检察院对公安侦查机关的监督。自侦案件的不立案、撤案、不起诉成了外部监督的盲区，有可能存在随意性和权利误用甚至滥用情形。人民监督员制度将办理职务犯罪案件的关键环节置于人民群众的监督之下，从制度上保障职务犯罪侦查权、起诉权等的正确行使。人民监督员制度是外部的权利监督机制，这项制度的引入填补了监督机制的空白。设置中立的第三方来对检察院行使权力加以监督，是对原有检察院内部立案权、公诉权监督机制的补强，是人大监督机制的补充，也是社会监督的具体体现和强化机制，能够对原有机制功能的发挥提供助益。[1]
（二）司法民主的需要。人民监督员制度体现了人民群众当家作主精神和贯彻群众路线的要求，其制度来源于我国宪法确立的人民民主专政和民主集中制。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，一切权利属于人民，人民可以通过各种途径和形式，依法管理国家事务和社会事务，并有权对法律的实施包括司法活动实行监督。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。人民监督员制度是检察参与民主的一种方式，是在制度上和实践中探索检察院与人民群众相联系的渠道和途径，吸纳人民群众参加管理国家事务，将检察权的行使置于人民的监督之下。人民监督员来自不同行业、不同阶层，具有广泛的代表性和社会性，既能够充分反映社情民意和公众感受，帮助检察院及时发现和解决存在的突出问题，与检察官形成思维和知识上的互补，有利于将法律规定与社情民意、公序良俗等更好的结合起来。
（三）司法公正的需要。人民监督员制度能够有效推动检察院和检察官进一步转变执法观念，规范执法行为，改进执法方式，提高办案质量。同时也有利于帮助检察院排除办案中的干扰和阻力，起到保障检察院依法独立公正行使检察权的作用，也为杜绝人情案的出现提供有效的制度保障，增进人民群众对检察工作的理解和支持，有助于提高检察工作的社会公信力。很多基层检察院反馈的情况表明，实行人民监督员制度增进了检察院与人民群众的密切联系，强化了检察人员维护法律尊严的使命感，从客观上促进了检察院的抗干扰能力，能有效抵制“说情风”和办“人情案”、“关系案”，有利于检察院依法独立公正行使检察权。[2]从中外司法实践来看，以非司法职业人员与司法职业人员相结合的方式，共同行使一定范围的司法权，即有利于防止司法权的滥用、专断和腐败，又有利于防止来自于外部的各自干涉，保证司法的独立性和公正性，有助于树立司法权威。
（四）法治建设的需要。实行人民监督员制度，为人民群众参与司法过程提供了有效途径，能够深化人民群众对国家司法活动的了解和理解，揭开了司法活动的“神秘”面纱，拉近人民群众与司法机关的距离。通过选举相应的人民监督员履行监督职责，不仅使检察院的工作能够更加公正的开展，而且这样也使得普通公民有机会进入到检察院的办案程序，更加切实地体会相应的司法办案流程，这不仅提升了公民的法律意识，也使得公民更加了解检察院，通过检察院这个窗口更加了解我国的司法体制。有利于解决人民群众因为对检察工作不了解、不理解而产生的怀疑和不满情绪，也有利于培养公民信任法律、尊重法律的思想意识，确立法律至上的现代法治观念，有利于营造人人知法、懂法、守法、用法的和谐法治环境，有利于推进“平安中国、法治中国”建设。
二、人民监督员选任的现状及不足之处
（一）人民监督员组成结构不合理。我国人民监督员存在着国家干部、企业家、人大代表、政协委员所占比例过高的问题。以黄山市检察院为例，2011年选任了20名人民监督员，其中：男性16人，女性4人；大专以上文化18人；中共党员11人；国家机关干部10人，国有企事业高管8人，民营企业家2人；人大代表、政协委员15人。可见，人民监督员构成过于精英化、官员化，覆盖面比较窄。虽然人民监督员来自不同行业，但不是局长便是主席、校长、主任、董事长，少有普通工人、上班族和农民，这种以各界领导者和精英组成的人民监督员冠以“人民”之名，却无法真正代表广大人民群众的诉求。
在实践中，日本检察审查会和美国大陪审团的人员构成则更加多样化，覆盖面也更加广泛。日本新建了兼具陪审制与参审制特点的裁判员制度，对那些民众关心程度较高、社会影响较大、法定刑较重的重大案件，以随机方式抽选一般国民担任裁判员。[3]笔者认为，人民监督员应当大众化而不是精英化，人民监督员制度设计的初衷就在于把公权力的行使置于普通群众的监督之下，让民众参与司法，如果只让少数行业的人担任监督员，则会违背这一制度设计的初衷。我国的人民监督员应该在人员构成方面更加多样化、平民化，吸收更多的普通群众，使人民监督更加大众化，否则人民监督员制度会流于形式，不利于司法民主建设。
（二）人民监督员由检察院选任存在缺陷。根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称规定），人民监督员虽然由其他单位推荐，本人同意，但需要检察院聘任。也就是说拟任人民监督员的权力在检察院，有“检察院自己请人监督自己”的嫌疑。这样就容易导致“被监督者决定着监督者的选任”以及“监督者办事机构设立在被监督者内部”，在不同程度上使人们怀疑人民监督员工作的独立性，以及人民监督员是否敢于监督。人民监督员的选任由检察院决定，人民监督员是否合格能否续任仍然是由检察院考核决定。让被监督者选择由谁来监督自己，这是制度设计上的一个缺陷，监督程序的刚性难免因监督者的柔性而大打折扣。而日本检察审查会成员和美国大陪审团成员基本是在有被选举权资格者中通过抽签的形式产生，这种作法在形式上更加客观公正，更能消除公众对检察院暗箱操作的怀疑。
（三）人民监督员上管一级模式存在弊端。我国人民监督员由省级、地市级人民检察院组织对推荐和自荐人进行考察，提出拟任人民监督员人选并向社会公示。由上级院选任和管理人民监督员初衷是克服司法区域化弊端，但是这种观点并不具有说服力。原因在于所选任的人民监督员依然来自各自所辖区域，且只有具有广泛的代表性，才符合制度设计初衷，并不能凭空产生与本区域无联系的人民监督员。由基层院选任人民监督员，其与本区域基层民众距离最近，也最能代表本区域普通民众的想法，更有利于人民监督员的选任、管理。人民监督员工作实行上管一级模式，基层院不介入人民监督员的选任；案件监督也是由上级院确定人员，虽然从一定程度上保障了人民监督员监督案件的公正性和独立性，但使基层院人民监督员工作进一步边缘化，基层院与人民监督员的沟通大多需要通过上级院进行，无形中产生沟通、联系的障碍，不利于人民监督员及时、深入了解本辖区基层院检察工作。人民监督员制度具有独立存在的价值，不能将检察系统的管理体制注入人民监督员制度。[4]
三、人民监督员选任的几点建议
人民监督员选任必须从设立人民监督员制度的价值目标出发，学习和借鉴国内外其它监督制度中相关规定，立足国情和实际，最大限度地发挥人民监督员的监督作用。笔者建议从以下几个方面改进和完善：
（一）人民监督员来源从专业精英向普通民众转变。人民监督员制度是人民群众参与检察工作的一种民主监督机制，是人民当家作主的重要体现，所以人民监督员的选任范围必须具有广泛性，必须体现广大人民的意志。设立人民监督员制度的重要司法价值，就是代表人民参与检察院办理直接受理立案侦查案件，维护公平正义的司法环境，所以人民监督员必须代表人民群众的利益而不是检察院。司法领域引入民众监督的目的是为了用老百姓朴实的社会伦理价值观念调和司法工作人员因职业思维习惯而产生的偏执与僵化。因此应将文化程度要求设定为初中毕业即可，且不以具备法律知识为限，以实现民众参与的广泛性。同时，人民监督员制度还应避免从公务员、人大代表、政协委员等官方或官方组织中产生，他们身份的特殊性使得他们难以处于超然的地位公正地行使监督权。
人民监督员必须具有人民性，应主要从代表不同阶层的普通公民中产生。理由是：普通民众参与司法能培养民众的法律信仰，这点可从英、美、法等国家司法实践中得到证明。公平和正义需要人民群众来评判，普通群众在监督检察院司法活动时，可以判断是否符合社会公平和正义的要求。普通人民群众的朴素的正义感和公平感，结合检察官专业的判断，可以更好的体现社会公平正义。[5]
日本于1948年确立了检察审查会制度，由检察审查会代表国民对不起诉案件进行审查。在人员组成方面，日本检察审查会由11名审查员组成，另有11名候补成员，通过选举一人担任会长；产生方式及任职期限是抽签决定，任期为6个月。日本检察审查会是由普通市民组成的，是平民化监督，其成员来自社会的不同阶层，代表不同阶层的社会民众。 经过我国人民监督员制度和日本检察审查会制度两种制度的比较，笔者认为要增强人民监督员制度的社会认可度，使人民监督员制度成为常态的法律制度，更好地规制检察官的公正执法，让更多的社会人员参与司法，提升司法权威，保障被追诉人和被害人的利益，推进民主司法，应适当借鉴日本检察审查会制度的做法。[6]
（二）人民监督员由人大统一选任、管理。目前，人民监督员的选任上提一级后，说到底，其产生的基础还是来源于检察院。人民监督员工作选任委员会具体负责人民监督员的选任，但仅仅是程序上的，人民监督员的选择权，还是由检察院行使。设立人民监督员制度的宗旨是由来自民众、代表民众的人民监督员对一定范围的检务活动进行监督，本质上属于外部监督而非检察院内部监管。而由检察院选任的人民监督员则容易造成人民监督员的监督行为流于形式，其对检察院的态度基本是配合而非监督，不仅会降低监督实效，而且会影响民众对该制度的信任。[7]
笔者认为，应由人大常委会负责人民监督员的产生。由人大常委会专门委员会等牵头选任、提名和公示，在征求检察院意见的基础上，报经人大常委会批准任命。当然，考虑到检察工作的特殊性，人大常委会在确定人民监督员时，应当征求相对应的检察院的意见，实现强化监督和促进办案两项工作共同发展。我国宪法规定，各级政府、检察院和法院都由人大选举产生，对人大负责，接受人大监督。由人大行使人民监督员选任权来监督检察院符合我国现行宪政体制。将选任权统一归属人大，具体操作程序如下：1.由人民群众自治组织推举，再由人大常委会选举或确认：2.由所在地单位、户籍所在地基层组织征得本人同意后，向所在地党委介绍推荐，再经人大常委会考察认可。
人民监督员制度和人民陪审员制度，都是推进我国社会主义民主与法制建设，确保司法公正的重要途径。人民陪审员制度实施时间长，制度成熟。人民陪审员的当选，根据《人民法院组织法》和全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》的相关规定，由公民所在单位或户籍地基层组织推荐或公民本人自荐，人民法院会同司法行政机关进行审查后，经法院院长提名，同级人大常委会任命产生。其任职条件相对人民监督员更为宽松，面对的社会层面更加宽广，给了普通群众更多的参与机会，这使得由此种模式下选任出来的人民陪审员更加具有代表性、民意性、广泛性，使得人民陪审员的工作具有更广泛的社会认可度、更高的社会公信力。因此，笔者认为人民陪审员的选任模式恰好能弥补现有人民监督员选任机制的社会公信力不足等弊端，值得借鉴。
（三）人民监督员的管理。
1．人民监督员的保密义务。在刑事案件的侦查阶段，有权利了解案件信息的只能是特定人员。人民监督员通过其特殊身份掌握进入监督程序的案件信息后，应该负有保密义务，但目前并无相关规定。如果人民监督员将案件信息透露出去，特别是职务犯罪案件信息，可能会被别有用心的人利用，造成不良后果。人民监督员在监督过程中必须遵守国家法律的规定，严守国家秘密，不得泄露任何关于案情和评议表决的情况，国家秘密的范围依照最高人民检察院、国家保密局制定的《检察工作中国家秘密范围的规定》执行。
2．人民监督员的回避制度。回避制度是现代司法的基本制度，是司法公正的基本要求。由于基层地域范围较小，人民监督员可能认识犯罪嫌疑人或者有其他关系，这些都不利于人民监督员客观公正地行使监督权。我国人民陪审员也有回避的规定“人民陪审员的回避，参照有关法官回避的法律规定执行”。《规定》中没有回避的规定，笔者建议应增加回避制度规定“与本案有利害关系或者有其他情形可能影响案件公正的，应自行申请回避，或者由犯罪嫌疑人及其诉讼代理人申请回避”。
3．人民监督员的解任程序。人大常委会决定人民监督员人选后，若检察院发现人民监督员有违法违纪或丧失监督能力等情况时，应当建议人大常委会予以解任。《规定》第十五条关于人民监督员解任的规定不细致，应进一步明确。解任条件包括：（1）在监督工作中徇私舞弊的，造成不良后果的；（2）在任期内无故不参加监督活动两次以上的；（3）故意影响其他监督员表决意见，干扰检察权正确行使的；（4）故意泄露办案机密造成严重后果的；（5）因其他原因无法继续履行人民监督员职责的。
4．人民监督员的任期。《规定》第十三条规定“人民监督员每届任期五年，连续任职不得超过两届”。一届任期五年，连续任职两届就是十年，时间过长，容易造成“熟人化”倾向，人民监督员与检察院关系过于密切，导致人民监督员碍于情面难以发挥监督实效。因此，笔者建议将人民监督员的任期缩短为1年，取消连任的规定，防止人民监督员“半职业化”，也让更多的符合条件的人员有机会选任为人民监督员。 如日本检察审查会审查员任期仅为6个月，检察审查会制度实施的50年内，全国共有45万人被遴选为检察审查员或者检察审查员候补。[8]
5．人民监督员的经费保障。目前，人民监督员运行的经费与物质保障均来自作为被监督对象的检察院，这种做法显然不符合民主监督的原则。人民监督员开展工作所需经费，如交通、就餐、务工补贴等，应从检察院之下独立出来，纳入国家财政预算由财政专门拔款。如日本将检察审查会的经费列入到法院经费预算中，由国会拨付。省级以下检察院实现人、财、物统管后由省财政统一专项支出，根据监督案件数量来拨付经费，一方面能解决地方财力的制约，另一方面能提高基层检察院开展人民监督员案件评议的积极性。
6．人民监督员的学习培训。人民监督员的身份既是一种荣誉，更意味着职责。要想更好地履行人民监督员的职责，必须对相应的法律知识、检察业务知识有一定的了解，所以对人民监督员进行培训是必要的。组织人民监督员进行集中培训，必要时可以邀请人民监督员参与审讯、观摩庭审、列席检察委员会，参与有关重大活动等。不仅要发挥好人民监督员对检察院执法办案的监督作用，还应将其作为检察院对外宣传的窗口和密切联系群众的纽带。
【结语】人民监督员制度是检察院接受外部监督的重要途径，同时也拓宽了人民群众参与司法的渠道，对于司法民主、司法公正和法治建设具有重要意义。人民监督员选任是人民监督员制度的基础性制度，人民监督员选任程序设计的科学性和可行性将从根本上影响人民监督员制度的整体运行效果。经过多年探索，人民监督员选任在实践中积累了一定经验，但还存在诸多问题和不足。应紧紧围绕全面深化改革的要求，不断探索和完善我国人民监督员制度。
参考文献：
[1]秦前红主编：《人民监督员制度的立法研究》，武汉大学出版社2010年版，第70页
[2]刘金林：《人民监督员制度：强化外部监督的有效探索》，载《检察日报》2010年2月28日第3版
[3]刘文峰：《日本精密司法经验与启示》，载《人民检察》2014年第11期
[4]秦前红主编：《人民监督员制度的立法研究》，武汉大学出版社2010年版，第37-38页
[5]贾超、季强、卢岩:《在新刑诉法视野下的人民监督员选任若干问题思考》，载《法制博览》2013年第10期
[6]杨志:《日本检察审查会制度与中国人民监督员制度之比较》，载《社科纵横》2012年第6期
[7]谭可为：《对人民监督员选任制度的思考》，载《中国检察官》2012年第4期
[8]龚珊：《人民监督员的定位》，载《方圆法治·人民监督员专刊》2008年第2期
