民事调解作为解决纠纷的一种法定方式,在审判实践中被广泛地使用。随着司法制度的改革和发展,调解案例的积累,司法实践反映的问题越来越多, 对法院民事调解进行必要的检察监督显得尤为重要。修改后的《民事诉讼法》首次明确了检察机关对调解的监督职权,有效填补了民事调解监督的空白点,将改变检察机关无法对半数以上民事案件履行法律监督职责的状况。笔者在基层法院及检察院从事民商审判及民行检察工作二十余年,结合民商审判工作实践及民行检察工作职能,为检察机关能够完全履行监督职能,探析对法院生效调解书的监督。
一、检察机关对生效民事调解监督的必要性
(一)现行法院民事案件调解的特点
探析检察机关对法院生效民事调解监督的必要性,笔者认为要先了解现行《民事诉讼法》及审判实践中法院进行民事调解的基本特点。
1、调解时间的不确定性
修改后的《民事诉讼法》首次确立了先行调解制度,设置了三个时间段,一是当事人起诉到法院后至移送到业务庭前,至于是立案前还是立案后未作规定;二是业务庭在庭审前;三是业务庭在庭审后至判决前。这就产生了法院在整个诉讼活动中有不同的审判人员、书记员及其他工作人员参加了调解,既有调审分离的诉讼模式,又有调审合一诉讼模式。在调审合一诉讼模式下,法院民事调解制度的特色体现在调解和审理融为一体,法官兼具调解者和裁判者的双重身份。为达到调解结案的目的,法官容易从调解者滑向裁判者,自觉或不自觉地向当事人施加压力,调解的自愿原则得不到充分保证。
2、调解程序启动灵活性
现行《民事诉讼法》只明确规定了当事人拒绝调解的法院不得主持调解,并没有明确哪些民事纠纷必须经过调解程序才可进入审判程序,也没有对调解前置程序作出一般性的相关规定,因为先行调解不等于调解前置,所以法院可根据需要在案件做出判决前的各诉讼阶段随时进行调解,既没有时间限制,也不受审级限制,存在不属于本院管辖的也可以进行调解;是否调解、何时调解及调解节奏都是由法官自行决定,甚至存在因超过审限而利用调解一些规定来规避。可见调解程序的灵活性,确实存在一些弊端。在现行社会管理体制下,绝大部分的民事纠纷在起诉前已经经过多方面的调解。调解制度上升为一种诉讼性质的法律制度,也应当具有诉讼法的基本特征,这样才有别与民间调解、行政调解。司法调解制度的程序规范性与调解方式的灵活性并不是不可调和的。所以诉讼法关于调解制度也存在不完善之处。
3、调解方式的多样性
根据现行法律、司法解释及相关民事调解的政策要求,法院的民事案件既可以法院自己主持调解,也可以委托相关的单位或个人对案件进行调解;既可以由审判人员主持调解,也可以由书记员或者其他法院工作人员进行调解,还可以邀请其他单位、团体、组织及个人参与协助调解;既可以由当事人自己参加,也可以允许案外人参与调解进行担保。当事人既可以部分诉讼请求达成调解协议,也可以准许超出诉讼请求达成调解协议。由于参与调解的法律知识、个人素质及利害关系不同,容易产生一些问题。审判实践中存在调解后当事人以调解内容不明确、调解书内容与原始调解记录不一致、遗漏诉讼请求、显示公平、重大误解、案外人担保不成立、参与调解人员有隐瞒欺骗及吃请送礼等为由进行申诉。
4、调解书的不可上诉性
在目前的体制下,当事人对生效调解书不能上诉,导致对法院民事调解监督力量缺失。虽然《民事诉讼法》第二百零一条对调解书的再审有规定,但再审的理由仅限于调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律,并且要求当事人提供证据证明。而调解书一旦生效后,当事人很难证明法官在调解中违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律,所以能够申请再审的可能性相当小。在监督机制极大弱化的情况下,法官往往难以做到站在中立的立场主持调解,致使调解案件的质量出现问题,申请调解书执行的案件大增,甚至难以执行,这大大弱化了调解结案的法律效果与社会效果的统一性,没有真正实现案结事了的司法要求。在某种层面上是程序法的约束原因使然。
(二)检察机关监督民事调解书的必要性
通过以上对对现行法院民事案件调解的特点分析,审判实践中确实存在许多弊端与问题。法官兼调解者及裁判者双重身份及地位上的优势,以合意为基础的调解易演变为法官主持引导下的强制性调解,直接给当事人造成心理上的压力,为滥用司法权力,违背自愿原则提供了便利。有的法官受私利或地方保护主义的利益驱动,强行调解或变相强行调解的现象时有发生。法院因调解而弱化了对证据事实真实性、实体合法性的审查。法院违法调解或当事人虚假调解的情况时有发生。一方面法院自身启动再审的内部机制制约性较弱,另一方面当事人无法充分证明调解协议的内容违反法律或调解协议违反自愿原则,当事人申请再审成功的可能性相当小,势必不断地走信访之路,造成社会不稳定。笔者认为,人民检察院具有专职性、权威性、强制性和排他性的监督权,其职能就是对法律的执行和遵守情况进行监督。为确保民事诉讼合法公正,检察机关有权且有必要以公益代表的身份对违反国家政策、法律法规或违反当事人合法自愿原则的生效民事调解进行监督。这样既有利于督促法院严格按照法定程序进行调解,公正地解决社会纠纷,维护当事人的合法权益,维护司法公正和法制的统一;又可以化解社会矛盾,最终实现社会公正的目的,构建和谐社会。
二、检察机关监督生效民事调解书应正确认识的几个问题
(一)检察机关对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解书能否监督
《民事诉讼法》规定检察机关对调解书损害国家利益、社会公共利益的提出抗诉、检察建议。因此有人认为检察机关对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解书就不能进行监督。笔者认为这么理解是片面的,可从两个方面分析,一是根据法律体系解释的原则,我们应当从诉讼法的整体条文来理解,依据《民事诉讼法》第二百零一条规定:对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解则由当事人申请法院再审,依据《民事诉讼法》第二百零九条规定:当事人对人民法院驳回再审申请的、逾期未对再审申请作出裁定的、再审裁判由明显错误的,可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。由此可见,检察机关对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解也是有权监督的,只是与检察机关对调解书损害国家利益、社会公共利益进行监督所启动的程序不一样。二是调解是当事人行使处分权与人民法院行使审判权有机结合的制度,调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律与审判权的不当行使是有一定关系的,检察机关对调解案件提起抗诉,针对的就是人民法院行使审判权的公权力部分,并不针对当事人的处分权。法院对错误调解书可以以职权主动再审,当事人也可以申请再审,检察机关作为专职的国家监督机关对违反自愿原则或者协议的内容违反法律的调解书也应当进行法律监督。通过检察监督对法院的审判权进行制约,更有利于当事人自主的行使处分权。所以检察机关对违反自愿原则或者协议的内容违反法律的调解书进行监督并不违背审判监督程序的精神,更是检察机关依法履行监督职责所在。
(二)检察机关对以判决形式确认调解协议的如何监督
在审判实践中当事人就部分诉讼请求达成了协议,人民法院往往在判决书中确认该协议的合法性,并以此为标准与未达成协议的诉讼请求一起判决。如果当事人认为该协议违反自愿原则或者协议内容违反法律的申请再审,以及检察机关认为该协议部分损害国家利益、社会公共利益的,那么此时的监督对象载体是当作判决还是调解来对待,因为不同的监督对象载体启动的监督程序不一样。笔者认为可从两方面作出判断,一是依据字面解释原则,《民事诉讼法》规定人民法院、人民检察院、当事人都是针对已经发生法律效力的“调解书”,不是用“调解”字眼。而这种情形人民法院并没有制作调解书,所以此时的监督对象载体应当是当作发生法律效力的判决。二是从利于当事人原则,人民检察院对判决的监督要宽些,对调解书的监督要严些,所以此时的监督对象载体也应当是当作发生法律效力的判决。
(三)如何理解调解协议内容违反法律与损害国家利益、社会公共利益的关系
有人认为,法是被提升为国家意志的统治阶级意志的体现,我国法律具有国家意志与人民意志的统一性,法的社会性表明法具有为公共利益服务的社会职能,所以违反法律就是损害国家利益、社会公共利益。笔者认为从抽象的法律、法的本质来理解《民事诉讼法》第二百零一条中规定的“法律”是不恰当的,这导致无限制扩大了检察院对民事调解书的主动监督权。这里的“法律”应当是指具体的法律规范,违反法律不一定损害国家利益、社会公共利益,但是损害国家利益、社会公共利益的民事调解书一定是违反法律的调解书。比如在涉及国家矿产资源、森林资源、土地资源、海洋资源、重要的专利技术、重大的商业机密等方面的民事纠纷调解书,当事人为了自己的利益达成妥协,极有可能会损害国家利益、社会公共利益。对这类调解书检察院应当主动行使监督权,而不能以调解书仅是违反法律为由由当事人申请再审。对即违反法律又损害国家利益、社会公共利益的民事调解书,应当以检察机关监督为主,启动的应当是检察机关的监督程序,而不是当事人的申请再审程序。
(四)当事人以审判人员违反诉讼程序或者违法违纪为由申请对调解书再审该如何处理
《民事诉讼法》对不同的监督对象载体判断标准是不一样的,对判决、裁定的监督不完全是以裁判结果是否确实错误为标准,因为《民事诉讼法》第二百条规定可以再审的情形也有审判人员违反程序规定及违法违纪行为,但这不等于判决、裁定的结果肯定是错误的。所以这里的错误应当理解为原来的审判诉讼活动存在违反法律规定的行为或者裁判后出现新情况可能影响裁判结果的,而不能理解为判决、裁定结果错误。如果以启动判决、裁定再审程序的情形为标准来判断再审结果有改判或者维持两种。但对调解书的监督立法本意上应当是以调解结果确实错误为标准,如果以启动调解书再审程序的情形为标准来判断再审结果一般就是改变原来的调解结果。这就会产生一个问题,那就是当事人以审判人员违反诉讼程序或者违法违纪为由申请对调解书再审该怎么处理。笔者认为,即使审判人员存在违反诉讼程序或者违法违纪的行为,但是否启动再审程序仍然以调解违反自愿原则、调解协议内容违反法律及调解书损害国家利益、社会公共利益为标准判断,而不能以以审判人员违反诉讼程序或者违法违纪为依据启动再审程序,如果不存在调解违反自愿原则、调解协议内容违反法律及调解书损害国家利益、社会公共利益的情形,针对审判人员存在违反诉讼程序或者违法违纪的行为,检察机关应当依据《民事诉讼法》第二百零八条第三款规定,向同级人民法院提出检察建议。所以针对当事人以审判人员违反诉讼程序或者违法违纪为由申请再审的,判决、裁定与调解书的处理程序是不一样的。
三、完善检察机关对生效民事调解书监督的建议
(一)检察机关应正确行使对违反自愿原则和违反合法原则民事调解书监督的调查核实权
《民事诉讼法》第二百零一条规定当事人对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解书申请再审的前提条件是提出证据证明。这一限制条件其实是对当事人行使调解书再审权的反制。现实社会及审判实践中,一些当事人对案件本身的事实收集提供证据就非常难,更何况当事人自行收集法院审判活动中涉及法院自身利害关系的证据,是难上加难。正如前面分析现行法院民事案件调解的特点表明,法院民事案件的调解工作情况比较复杂,涉及人员较多,当事人面对的又是具有丰富审判经验和厚实司法知识的审判人员,加之地位的优势,当事人自行收集证据的难度可想而知。这种情况下当事人就有可能信访不断,不利于社会和谐稳定。为了共同实现纠正错误调解书的司法救济、保护当事人合法权益、维护司法权威的目标,检察机关在当事人申诉后应当依据《民事诉讼法》第二百零九条及第二百一十条规定充分行使监督的调查核实权。这样更有利于法院在调解民事案件及调解书再审审查时,真正站稳中立立场,不偏不倚,公正审判案件。这也是设置国家法律监督制度自身发挥的警示预防功能。
(二)赋予检察机关对涉嫌恶意诉讼民事调解案件监督权
在现实社会和审判实践中,虚假协议、恶意诉讼大量存在。《民事诉讼法》第一百一十二条及第一百一十三条对恶意诉讼作了规定,恶意诉讼直接侵犯了公民的合法财产或权益,损害了司法的权威性和公信力,严重干扰了正常的审判秩序,浪费了有限的司法资源,阻碍了诚信社会的构建。这类案件大多是以调解方式结案。法院在发现虚假协议、处罚恶意诉讼行为等方面还存在一些问题,甚至存在审判人员疏于审查、明知而不为。这需要检察机关加大对该类案件调解的监督力度。主要从四个方面:一是该类案件是否存在虚假协议、恶意诉讼;二是法院对恶意诉讼是否依法进行处罚;三是法院对相关当事人涉嫌犯罪的是否移送;四是法院相关人员是否存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊不移交刑事案件。只有不断强化检察机关的法律监督力度,才能更有利于遏制、打击恶意诉讼行为。
作者单位:安徽省歙县人民检察院(洪金顺:歙县检察院副检察长;曾立婷:歙县检察院民行科科长,电话:18955906772)
【参考文献】
[1]范卫国、郭魏: 论民事调解的检察监督制度。
[2]江伟:《民事诉讼法学原理》。
